创制权是一种政治理论,由孙中山三民主义中提出,是人民四种政权(选举、罢免、创制、复决)之一,于《中华民国宪法》中保障的人民固有权利。由人民直接提出法律,通过后由政府执行,概念来自于西方直接民主中的倡议提案。在孙中山原始演讲中,并没有清楚解释创制权实际上应该怎么运作[1],在中华民国法律中有《国民大会创制复决两权行使办法》明确使用创制权,但由于《宪法》中有关国民大会章条文已停止适用,因此现行法令以公民投票法为主来行使创制、复决权。

中华民国宪法中所称的创制权,源自三民主义。但是它的内涵在制宪过程中,已经经过讨论与折衷,与西方所谓的倡议较为接近,与三民主义中的创制不尽相同。因此台湾政治学者,许多都认为创制权与倡议权是同义词。

理论

孙逸仙所说的创制权,在字面意思上是“创造新的法律制度”,是由人民决定好法律,交给政府执行,这是一种管理法律的权力[2]。跟创制权成对出现的,是复决权。孙中山所说的复决权,并不是指公民投票,而是由人民决定修改或废除某个法律,这也是一种管理法律的权力[3]

创制、复决二权,理念来自于瑞士所采行的直接民主[4],他的参考书籍为《全民政治》(Government by All the People:; or, The initiative, the referendum, and the recall as instruments of democracy)[1]。因此,推测他所说的创制,即是倡议的汉译,这个假说是合理的。

议会制中,民意机关拥有法律同意权,可以提出、通过、否决以及修改法律。但在三民主义中,并没有提到立法同意的过程,因为在孙中山的设计中,法律订定是属于政府的治权之一,为五权,不是由民意机关来执行[5]。人民的选举、罢免、创制、复决四种政权,只被用来节制政府,但是政府拥有完全的施政权力,为万能政府[6]。在三民主义的设计中,一般性的法律制定,都交由政府专门人员来制定,不经过议会同意;在孙中山原始设计中,只有县级的事务,人民可以直接行使创制、复决,但在中央层级,人民不能直接进行创制,但人民可以间接透过国民大会,制定不足的法律(创制),以及否决不想要的法律(复决)[7]。因此,创制、复决两权,并不是完全像西方的直接民主模式,先由公民提案,之后公民投票决定通过与否。在中央层级,它仍是一种间接民主形式。

这个设计主要来自孙中山认为西方代议民主制中,议会权力过大,控制行政机关,是一种国会独裁或议会专制,主张将监察权与立法权由民选议会独立出来,由专家行使,不由人民透过议会决定[8][9]

由国民大会代表人民行使政权、权能区分等理论,李鸿禧等人认为这部份接近于民主集中制[10][11][12][13]。日本学者美浓部达吉与其学生宫泽俊义,反对孙中山提出的权能区分,认为政权与治权都应该属于人民[14],将政权与治权分开,削弱了民主制度。司徒一认为,李鸿禧误读了五权宪法,国民大会实则为实行代表制民主的机关,对代议制政府作出制衡,与民主集中制毫无关系;美浓部达吉与宫泽俊义没有弄清楚权能区分的含义就加以攻击,缺乏学术严谨性。[15]

中华民国法律

中华民国宪法保障中华民国国民创制权。2003年,立法院通过《公民投票法》,为创制权提供法源依据。第二条中,规定公民投票适用于:

  • 全国性公民投票,依宪法规定外,其他适用事项如下:
    • 法律之复决。
    • 立法原则之创制。
    • 重大政策之创制或复决。
  • 地方性公民投票适用事项如下:
    • 地方自治条例之复决。
    • 地方自治条例立法原则之创制。
    • 地方自治事项重大政策之创制或复决。
    • 预算、租税、薪俸及人事事项不得作为公民投票之提案。

参考文献

  1. ^ 1.0 1.1 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“至于民权之实情与民权之行使,当待选举法、罢免法、创制法和复决法规定之后,乃能悉其真相与底蕴。在讲演此民权主义之中,固不能尽述也。阅者欲知此中详细情形,可参考廖仲恺君所译之《全民政治》。”
  2. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“人民要有什么权,才可以管理法律呢?如果大家看到了一种法律,以为是很有利于人民的,便要有一种权,自己决定出来,交到政府去执行。关于这种权,叫做创制权,这就是第三个民权。”
  3. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“若是大家看到了从前的旧法律,以为是很不利于人民的,便要有一种权,自己去修改,修改好了之后,便要政府执行修改的新法律,废止从前的旧法律。关于这种权,叫做复决权,这就是第四个民权。”
  4. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“在欧洲有一个瑞士国,已经有了这几部分的方法,已经试验了这几部分的方法。这是彻底的方法,是直接的民权,不过不大完全罢了。”
  5. ^ 桂宏诚《中华民国立宪理论与1947年的宪政选择》:“众所皆知,孙中山将权能区分理论正面表述为‘人民有权,政府有能’,但若从负面来表述,未尝不也意味‘人民应该有权,但人民不一定有能’。……因此孙中山主张区分政权与治权,即意味了人民主权机关与立法机关应有所区分。”“国民大会为孙中山规画中的政权机关,实亦即为象征主权在民的机关,而立法则被归为政府治能,故成为以院为名称的治权机关。其次,国民大会的组成分子称代表,已不若国会议员称议员,此一改变,也当与国民大会不具有议政功能有关。同样的,立法院的组成份子称委员,则与孙中山设计中的立法院为专家立法,且属政府权能的治权有关。且称委员,也意味了并非由国民直接选举产生,而是受国民大会委托,专责立法的人员,故不是象征主权在民的机关。”,2008年,秀威资讯,ISBN:9789862210659。
  6. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“人民管理政府的动静,要有四个权,就是要有四个节制,要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力,有了这些做工的门径,才可以发出无限的威力,才是万能政府。”
  7. ^ 孙中山《国父全书》〈国民政府建国大纲〉:“国民政府对于中央政府官员有选举权、罢免权;于中央法律有创制权、复决权。”
  8. ^ 孙文《国父全书》〈五权宪法〉:“乃二百年前有法国学者孟德斯鸠,他著了一部书叫做《法意》,有人亦叫做《万法精义》,发明了三权独立底学说,主张立法、司法、行政三权分立。但英国后来因政党发达,已渐渐变化。现在英国并不是行三权政治,实在是一权政治。英国现在底政治制度是国会独裁,行议会政治;就是政党政治,以党治国。”
  9. ^ 孙文《国父全书》〈三民主义与中国民族之前途〉:“现在立宪各国,没有不是立法机关兼有监督的权限;那权限虽然有强有弱,总是不能独立,因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握,往往擅用此权,挟制行政机关,使他不得不𫖯首听命,因此常常成为议院专制,除非有雄才大略的总统,如林肯、麦坚尼、罗斯福等才能达到行政独立之目的。”
  10. ^ 李鸿禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由时报. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2014年2月2日) (中文(台湾)). 
  11. ^ 林浊水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想论坛. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2013年9月10日) (中文(台湾)). 
  12. ^ 许志雄〈九0年代我国宪政改革的问题〉:“依照孙中山的五权宪法及权能区分理论,五院分工合作,同时服膺国民大会的统制。基本上各种权力之间无制衡关系存在,显然与权力分立原理迥不相侔。换言之,五权宪法强调由人民透过国民大会控制五权的运作,应属权力集中制(民主集中制)的产物。这种理论对于权力抱持信任态度,并且过度美化统治者与被统治者的同一性,而忽略权力集中可能造成的弊端,一旦付诸实现,往往沦为独裁专制的温床。”,发表于台湾教授协会、台湾长老教会主办“海内外台湾人国是会议”,1999年11月12日。
  13. ^ 薛元化〈行宪纪念日与宪政〉:“基本上,中华民国在一九四七年行宪之初,除了面临动员戡乱体制之外,宪法体制内部的结构即出现严重的问题,特别是将原本五五宪草集权于总统及国民大会(类似最高苏维埃)的民主集中制加以改造,使其成为较合乎民主宪政常规的宪法制度,但是在国民党强势主政下,宪法许多原始的设计无法实现,甚至连在政治制度的设计都出现明显的违宪状态。如在一九七八年以前,地方法院及高等法院隶属于行政院之下,即是明显违背民主宪政的常轨。”,2001年12月24日,见台湾之窗专栏 互联网档案馆存档,存档日期2011-07-18.
  14. ^ 宫泽俊义《中华民国宪法草案评析》:“现在欧美各民主国家,人民不但拥有孙文所称的政权,同时有治权;政权与治权并不是两种不同的东西,他所称的治权是人民的权力的本质,政权则是人民行使权力的方法。”
  15. ^ 司徒一. 民国宪法要义与宪政制度展望. 黄花岗杂志. 2014-04-10

外部链接

参见