協管員

協管員是中華人民共和國協助地方政府部門行使公共事務職能，不佔用人事編制的人員。

概述

21世紀初，協管員在中華人民共和國各地普遍出現。協管員起初是解決下崗職工再就業的公益性崗位。後來，逐漸不再限於解決下崗職工再就業問題，而成為地方政府的重要力量。協管員不佔用人事編制，工資及待遇低下，解決了政府在人事編制不足、財政能力有限等困難下，繼續並擴大行使公共事務職能的需要。

協管員主要可以分為三類：

1. 公共秩序類：負責在公共場所糾正群眾的違法違規行為。例如治安協管員、交通協管員、城管（市容）協管員等等。
2. 行政管理類：深入企業、事業單位、居民家庭、村民家庭開展巡查、登記造冊、徵收稅費、收集違法證據等工作。例如稅收協管員、工商協管員、勞動監察協管員、流動人口協管員、出租屋協管員、計劃生育協管員、消防協管員、安全監督協管員、環保協管員、退休人員協管員、民政協管員、社區協管員、統計協管員、司法協管員、食品藥品協管員、燃氣協管員等等。
3. 黨群工作類：開展中國共產黨的各項群眾工作。例如黨建協理員、工會協理員等等。

設置及職能

規模及權力的擴張

協管員的隊伍十分龐大，有的政府機關的協管員人數遠超正式執法人員。例如2007年前後，廣州市勞動保障監察員滿編為133人，而協管員則達到949人。隨着協管員的規模擴大、權力擴張，協管員日益被視為政府的「編外公務員」，形成了所謂「二政府」。

協管員原本是解決下崗職工再就業的公益性崗位，後來卻日益「准公務員化」。在有些地方，協管員的人數完全套用公務員編制辦法，按照被管理對象成比例配置；協管員還設有「管理辦公室」，建有「機關」大樓，配置有車輛，和政府的正式機構極為相似。

協管員的「准執法化」也是其發展的一大趨勢。本來依照各項法律法規，協管員沒有執法權。但是，治安協管員、交通協管員、稅務協管員、勞動監察協管員、市容協管員、城管協管員、出租屋協管員、流動人口協管員等等有現場執法性質的協管員大多都統一着裝，制服的樣式和正式執法人員類似。比如，許多城市的交通協管員、城管協管員的制服分別和交通警察、城管隊員的制服極其類似。

部分地方政府還出台了各種「管理規定」，其中賦予協管員執法權。比如，廣東省佛山市人民政府下發紅頭文件規定，在出租屋協管員檢查時，房屋租賃當事人應當出示有關證件，不得以任何藉口拒絕出租屋協管員的檢查。某市政府通過媒體大張旗鼓宣傳稱，勞動監察協管員兩人同行便可以對企業進行檢查。

工作方式和績效

在協管員日益准公務員化、准執法化的同時，也要看到協管員被政府推到社會管理的最前線，承擔的許多都是極為困難的基層工作。比如，交通協管員負責管理行人和自行車，城管協管員負責驅趕街頭的流動小販，稅收協管員負責管理年銷售額50萬元以下的小企業及個體戶。政府主管部門往往為協管員下達有極其嚴格的考核指標。為達到考核指標，協管員對被其管理的對象多採用「地毯式巡查」、「人盯人緊逼防守」等等方式，從而同基層群眾之間的衝突日益增多，這對基層群眾和協管員本身都造成了許多傷害，有的甚至產生了嚴重後果。

協管員因自身的身份地位、職責等方面缺乏規範，所以在工作中時常遇到尷尬。比如，有的被管理對象認為協管員並非執法者，所以對協管員的要求可置之不理，甚至進行暴力抗擊。有的協管員在輔助執法的過程中，將自己視為執法者，採取超越職權的不當執法行為。

大多數協管員的工資待遇低下，而有些協管員從事的工作十分繁重。這都不利於協管員提高工作熱情。有的工作較為困難或繁重，政府部門在編人員不想幹，便推給協管員幹，出事之後就將責任推給協管員承擔，這也極其影響協管員的工作積極性。所以協管員隊伍雖然十分龐大，但工作績效差。

人事管理及經費保障

起初，協管員是地方政府各部門的臨時聘用人員（簡稱「臨聘人員」）。隨着2008年《中華人民共和國勞動合同法》施行，加之機關事業單位人事制度改革，許多地方部分種類的協管員已改採用勞務派遣方式，成為「派遣員工」。

協管員的經費保障原來由聘用協管員的地方政府各個部門分別解決，不納入地方財政預算。後來協管員的經費保障正在逐步被納入地方財政預算。

准入機制

過去在地方政府各部門直接聘用的情況中，協管員的准入機制缺乏規範，少有正規的招聘考試。比如有的地方在招聘協管員時，主要照顧錄用就業困難的群體，以解決就業問題。有的單位在招聘協管員時，安插進本單位幹部職工的親友，形成不良風氣。

有的單位在設置協管員崗位時十分盲目，缺少統一規劃。比如有的地方遇到拆遷任務重的情況，便抓緊成立了十分強大的協管員隊伍，負責強制拆遷，但城市建設放慢，強制拆遷成為歷史，裁撤這支協管員隊伍便會引發許多糾紛。

部分種類的協管員改採勞務派遣方式後，地方政府各部門避免了招聘問題，招聘統一改由各勞務派遣公司進行。

勞動關係

起初，協管員是地方政府部門聘用的臨時人員，其工資、待遇低下，協管員聘用合同普遍為一年一簽。2008年《中華人民共和國勞動合同法》施行後，由於其中規定「連續兩次簽訂固定期限合同後，職工就有權要求用人單位簽訂無固定期限合同。」這本來是協管員改善自身處境的機遇。但是，《中華人民共和國勞動合同法實施條例》第十二條規定：「地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府有關部門為安置就業困難人員提供的給予崗位補貼和社會保險補貼的公益性崗位，其勞動合同不適用勞動合同法有關無固定期限勞動合同的規定以及支付經濟補償的規定。」另外，地方政府對協管員改採人力資源機構派遣的方式，即協管員與勞務派遣公司簽訂勞動合同，通過勞務派遣的方式為政府所用，這樣地方政府就避開了《中華人民共和國勞動合同法》的規定。協管員的工資、待遇仍然十分低下。

經費保障

協管員的經費保障，原本是由聘用協管員的地方政府各部門分別自行解決，很少納入地方財政預算。但隨着協管員的發展趨向規範化，協管員也在被逐步納入地方財政預算保障。以交通協管員為例，2009年，全國公安交通管理工作會議提出「公安機關聘用的交通協管員要逐步納入財政預算保障」。此後，中國各地的交通協管員逐步納入地方財政預算保障。比如，2009年10月9日，山西省財政廳、山西省公安廳聯合下發通知，以規範山西省公安交警系統交通協管員經費保障問題。通知規定了山西省當時的三種來源的交通協管員的經費保障辦法：（1）「由政府批准，人事、勞動部門招錄的交通協管員」；（2）「由公安交警部門確定用人標準，勞務人才市場負責招收和派遣並簽訂用人協議的交通協管員」；（3）「各市、縣公安交警支、大隊自行招錄的交通協管員」。

日常管理

對協管員的管理普遍鬆散，缺乏規範。協管員人數眾多，分散在基層的不同單位，由不同政府部門分別管理，而且尚未形成完整的招聘、考核、獎懲、淘汰等機制，所以對協管員的管理尚未規範化。因為缺乏管理，有的協管員本身也成為違法者，甚至造成嚴重社會影響。

2013年，北京市推動街道管理體制改革，其中一項改革措施就是包括城管、計劃生育、勞動保障等領域的各類協管人員，自2013年起統一歸街道辦事處管理和調配，形成「一崗多責、一人多能」的全日制工作制度。在此之前，這些種類的協管員是政府的計劃生育、城管等各職能部門分別向街道層級派駐，相互之間沒有聯繫，政府各職能部門對協管員的選聘條件、配置數量、工資待遇、保險繳納等方面的規定差異很大。這次協管員統一歸街道辦事處管理之後，不再劃分具體種類，協管員數量和准入機制、協管員的用工和管理使用都受到規範，協管員的工資待遇也受到規範並有所提高。