中国古代行政监察制度
中国行政监察制度起源很早，先秦时代已有类似的思想和制度。此后，行政监察制度的发展可分为三个阶段：秦汉为建立发展阶段；三国魏晋南北朝为完善强化阶段；隋唐至明清为行政监察制度最严密时期。[1]
历史沿革
中国的行政监察制度，最早建立和发展于秦汉时期，但监察意识则为早于先秦时期已有，早于西周时期，周武王灭商朝后，把商纣王之子武庚封在商郡，统治殷商遗民，而商的京畿则分为三个地区，为别由武王之弟管叔、蔡叔、霍叔统治，以作监视武庚，三人被称作三监，但是监国并非行政监察。[2]
发展阶段
战国时期
战国时代，设有御史一职，御史原作史官，兼掌记事文书。后来，御史权力日益增强，还兼著纠察功用。在《史记·滑稽列传》记载齐王赐酒予淳于髡，淳于髡说：“赐酒大王之前，执法在旁，御史在后，髦恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉。”说明淳因御史在场，不敢放肆狂饮，怕醉后遭纠察，可见齐国之御史并负有纠察之职能。《史记·廉颇蔺相如列传》中记载，说明秦赵两国亦设有御史。《战国策》记“安邑之御史，其次恐不得也”，则记魏国亦设有御史。秦国宰相张仪，为秦游说赵韩，曰：秦王使臣献书大王御史，证明韩赵两国亦设有御史之职。可见战国时代，各国都设有御史一职。御史本身为掌文书及记录，而从淳于髦的说话，看出御史并兼纠察之职，则越来越接近监察概念。战国时代可说为监察制度的萌芽时期。[3]
秦代
自秦始皇统一天下后，才正式出现完善的监察制度。秦始皇建立起以三公九卿制度为行政管理体系，即中央集权国家。秦始皇以御史大夫为中央监察长官。根据《汉书·百官公卿表》记载：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绥绶，掌副丞相，有两丞，秩千石，一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五，受公卿奏事，举劾按章。”，从百官公卿表看来，御史大夫有三大职责[4]：
- 御史大夫是仅次于丞相的副丞相。
- 御史大夫掌握行政秘书之大权。
- 御史大夫按公卿之奏事，举劾按章，掌握监察之权。
因此，御史大夫是集行政、秘书、监察大权于一身的要职，御史大夫主要功用是对丞相进行监督和牵制。御史大夫下设御史中丞，辅助皇帝执行弹劾之权。则把秦朝的御史大夫，更进一步成为监察吏，但仍独保留兼掌文书记事之职，尚未专司监察。
汉代时期，监察机关为御史府，又称御史大夫寺，又名宪台。汉初，御史大夫仍兼兰台秘书，兰台即“藏书之室，著述之所”，显示御史大夫仍掌管秘书职务，监察制度仍未独立行使。直到汉成帝八年，丞相被更改为大司徒，改太尉为大司马，御史大夫被改为大司空，改为专掌水利和工程建设的部门。监察之职由御史大夫改由御史中丞行使，至此，御史中丞便与御史大夫相脱钩，成为独立的监察机关，而地方则以监察御史、丞相史为监察系统，刺史为监察长官。京师则以司隶校尉作监察长官。标志着古代监察制度系统建立。
东汉时期，汉光武帝刘秀为巩固新政权，设法加强中央集权制度，以作纠正西汉末年的混乱局面。
汉光武帝下令，汉朝最高监察长官为御史中丞，御史中丞下设治书侍御史二人，选明法律者充任。凡遇疑事，按律定其是非。御史中丞的地位后来亦有所提高。东汉建武元年，刘秀特诏御史中丞，司隶校尉和尚书令三官号为“三独坐”，三独坐则是指在朝会时，有专席独坐，而在专独坐中，监察长官占二席，足证监察制度在东汉初已受到统治者重视，有利监察系统运作。
强化阶段
魏晋南北朝
魏晋南北朝时期，中央的监察制度，大多沿用汉制，御史台仍为最高监察机关。但由于世族地主的势力日益壮大，占据朝廷大量重要职务，造成“门阀政治”，影响了监察制度运作。后期规定世族不得为御史中丞，于是引起斗争，六十年内换了近五十三名御史中丞。[5]
组织成熟阶段
隋朝
隋朝时期，由于再次统一，重新建立了新的监察制度。隋文帝恢复汉之旧规，在中央恢复设立御史台，由御史台重掌“纠不当者，兼纠弹之”，设台主一名，台主为御史大夫，而下设治书侍御史二人，侍御史八人，殿内侍御史、监察御史十六人，录事、主簿等下属官员。值得注意的是，下属官员不再由台主御史大夫随意更换，改由吏部铨叙任命，与现代的文官制度相仿，由行政加强对监察制度的主导[6]。隋亦在地方设司隶台，专掌州县监察。司隶大夫为台主。并建谒者台，持节察授。御史台、司隶台、谒者台合称作三台。
隋朝时，中央设门下省，与中书省同掌机要，共议国政，并负责审查诏令，签署章奏，有封驳之权，具有监察机构的性质。
唐朝
监察制度在唐朝时期更为完善，唐代监察机制沿袭隋朝制度，仍称作御史台，设副职御史中丞二名。并把御史大夫职责确为“掌持国家刑宪典章，以肃正朝廷”，即由御史大夫主理国家刑法，并有弹劾众官的违失、违反朝廷纪律的权力。御史中丞辅助御史大夫实施其职。
唐朝御史台一设台院、殿院、察院，分别由侍御史、殿中侍御史、监察御史各司其职。三官的官阶各不同，各有不同职责，形成唐代严密的监察系统。
而唐朝另外建立了另一套更有效的谏官系统，虽然谏官以皇帝为监察对象，把皇帝当作为国家最高官吏，对传统的以法治官，不失为一项重大突破。谏官，职能为对君主言行等违失进行直言直谏，劝使其改正错误。唐太宗时期的魏徵则为好例子，魏徵进谏二百多次，促使唐太宗更正错误。谏官系统作为皇帝的监察镜，及时纠正不少决策错误，避免祸国殃民之政。虽受到皇帝，谏官自身政风受到局限制约，但其监察功能是无容置疑的。
唐代的门下省，长官称侍中，其下有黄门侍郎、给事中、散骑常侍、谏议大夫、起居郎等官。侍中二人，掌出纳帝命，相礼仪。散骑常侍，掌规讽过失，侍从顾问。谏议大夫，掌谏谕得失，侍从赞相。给事中，掌侍左右，分判省事。补阙、拾遗，掌供奉讽谏，大事廷议，小则上封事。
宋朝
宋初，宋太祖赵匡胤并无投注甚多注意力在台谏制度上面，甚至沦为加衔（有名无实亦无责）。直至宋真宗（时任同平章事为王旦）发布天禧诏书，重新确立台谏功能，方才恢复职能。然而，宋代监察制度比唐朝变化更大者为谏官职任不再仅限议谏，而逐渐扩张至监察百官得失（然而御史职责并未随之扩大，依然仅限于百官失当）。考虑到台谏功能实质上相趋，由谏官言事，台官弹劾，这现象被称为“台谏合一”，体现出宋代监察制度之强化。
宋初门下省仅主朝仪等事。以分隶门下、中书的左右谏议大夫、司谏、正言为谏官。真仁两朝，原则上台谏职责在于事后检视诏书，视情况甚可追改之。神宗元丰改官制时，则一度恢复审查诏令的旧制。
元朝
元朝时期，忽必烈鉴于吏治废驰，采纳张雄飞之建议，于至元五年重建御史台，与负责行政的中书省、掌军的枢密院成元朝三大权力系统。开始时，御史台的官吏皆由中书省任免，但后来，御史大夫又夺回任免权。御史大夫负责纠正百官，和前朝职能相仿。后来，下令各地设行御史台，为中央御史台派出机构。行御史台共三台，分察全国二十二道监察区。各道设肃政廉访司，由监察御史兼任肃政廉访使，领导各地的监察，这样由下到上，形成了巨大的全国监察网，扎实了元朝监察制度。
元朝把人民分为四类族群，歧视蒙古人以外的族群，这无可避免地给监察制度造成妨碍。元朝治国须汉人，但为了元朝贵族自身利益，又必须进行内部整理，故对蒙古贵族进行监察的不单有蒙古人监官，亦有汉人御史，这打破了四种人的规限，汉人御史多受打击。如御史陈天祥，因弹劾蒙古贵族而被关进监狱，亦有贵族要挟废除御史台，汉人御史多保持缄默，令御史台不能发挥真正效用，直到朱元璋建立明朝后才令监察制度更顺利地运行。[7]
明清两朝
明朝初期，沿袭元朝，中央设中书省、都督府、御史台，分管行政、军事、监察。御事台设左、右御史大夫、御史中丞、侍御史、治书侍郎史、殿中侍郎史、察院监察御史。洪武九年，废除侍御史、治书侍郎史、殿中侍御史等职，三职合并至监察御史。1380年，洪武十三年，因丞相胡惟庸被以叛变罪名杀害，朱元璋决定废除左右丞相之职同时，撤销御史大夫，新设左右中丞，左右御史。但不久后，撤销御史台机构，改置都察院，即总领监察御史，负责维持国家机关及官吏纪律的监察机关。
洪武六年（1373），分吏、户、礼、兵、刑、工六科，各设都给事中一人，正七品，左右给事中与给事中，均从七品，掌侍从、规谏、补阙、拾遗，辅助皇帝处理奏章，稽察六部事务。享有“科抄”，“科参”及“注销”之权，注销是指圣旨与奏章每日归附科籍，每五日一送内阁备案，执行机关在指定时限内奉旨处理政务，由六科核查后五日一注销。六科还可以参与“廷议”，“廷推”，参与朝廷大政方针的制定，监督其执行。
清朝亦设立都察院，雍正元年（1723）六科给事中并入都察院，与各道监察御史合称科道，置丞政一人，左右参政二人，其余各沿明制。至此，古代监察系统达到了高度统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了中国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。
参考文献
引用
来源
- 书籍
- 杨鸿年; 欧阳鑫. 《中國政制史》. 武汉大学出版社. 2005-08. ISBN 7-307-04571-0.
- 李孔怀. 《中國古代行政制度史》. 三联. 2007-04. ISBN 978-962-04-2654-4.
